【科技专论】2016年科技体制改革的三项基础性任务
科技体制是国家如何组织和管理科技活动、配置科技资源的基础性制度框架。科技资源泛指科技人才、资金、项目、机构与法人、设施与基地、信息及政策等创新要素投入，最基础的是人才和资金。科技体制改革本质是基于资源约束的资源配置方式改革及调适过程，是“全面深化改革”的重要组成部分。2016年是农历“猴”年，是2013年底十八届三中全会启动全面深化改革总体部署后的第三个年头，是“十三五”开局之年，是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念推进结构性改革的攻坚之年。从“猴子摘桃”角度看，既要总结过去的改革经验，又要对未来五年的改革工作进行前瞻部署。
落地实施“改革成果”
全面深化改革刚刚进入第三个年头，单从顶层设计“文件”来看，任务框架已基本成型，如中共中央印发了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等重大决策文件，国务院制定了《中国制造2025》、《国家创新驱动发展战略纲要》等重要战略规划，中办国办也印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》、《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》、《深化科技体制改革实施方案》等重要实施意见，体制改革的“低垂果实”似乎不多。但从“改革成果”落地实施角度来看，仍然有“低垂果实”适宜采摘。好的制度设计，一开始就要考虑落地实施，然后在实践中逐步完善，随着时间推移有进步的累积性。制度如果脱离现实，理念虽越来越先进，但也越来越难以落地。科技体制改革的“低垂果实”是指在科技领域广受诟病和长期呼吁的诸多瓶颈问题中，结合顶层设计任务框架，下决心落实已经明确的制度设计。
以科技投入为例，无外乎政府投入和社会资本投入。科技界总是呼吁政府和企业增加科技投入，而政府、企业和社会又期望科技界对投入予以“多快好省”的回馈。在不同国家、不同发展阶段，这两方面均难以完全满足对方的要求和期待。但创新科研组织方式，提升科研资源配置的公平性和效率，弥合科技界与政府、企业和社会相互之间的需求差异，促进科技经济教育融合……是全社会共同的利益诉求。还有计划与经费管理、决策咨询与智库、评价激励等问题，有明确改革方案和举措的，要配套落地，否则难以有效运转。
调整适应“资源基础”
科技资源配置的基本逻辑与途径包括两个维度：（1）知识技术供给导向。由知识生产方即科学共同体主导，科研生产效率高，但需要良好的社会资源条件和综合集成能力配套；（2）战略任务目标导向。由科技需求方即企业和社会共同体主导，产出的实用性好，易转化，但需要良好的原始创新能力和稳定的基础研究支撑。不同导向的资源配置方式须考虑其适用范围、成本、收益和风险。政府科技资源的统筹与优化配置，无论集中还是分散为主，稳定还是竞争为主，供给还是需求为主，都有相应的优点和局限，共同接受的目标是矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高资源配置的“综合化与专业化水平”。当前，我国正处在发展方式和新旧动能转换的关键期，不同的资源基础对应不同的科技体制，包括新旧体制的资源基础匹配性、战略目标协同性、横向纵向依赖性和功能布局复合性。制度创新的目标是提高新体制的适应性和灵活性，强化公私创新资源优势互补，夯实创新主体的创新基础能力。
“十三五”科技资源基础主要包括人才结构和资金投入结构两方面。（1）人才结构方面。与资金、技术、生产资料等生产要素的市场化水平相比，我国人力资源市场依然被人为分割成劳动力市场和人才资源市场，且产学研之间、机构之间的人才资源市场配置机制还不成熟，难以实现人才资源横向、纵向合理流动和优化配置。科技竞争归根结底是人才竞争，美国先进产业雇员数仅占全国总就业人口9%，但雇佣了全国80%的工程师，执行了私营部门90%的研发活动，产生全国约85%的专利，创造17%的GDP。中国推进大众创业、万众创新，关键是充分调动各类创新主体的积极性，激发全社会创造力。需要重点关注以科技创新和职业技能培训来引领和支撑“双创”发展，加快新动能成长和传统动能改造提升，推动发展从过度依赖自然资源转向更多依靠人力资源。（2）资金投入结构方面。中央和地方、公共与私人投入结构出现了基础性变化，对科技体制改革提出了新要求。国家不仅要加强各类计划统筹，更要推动新型创新机构建设，加强创新链、产业链、资金链和政策链在不同层次、不同环节、不同部门、不同区域之间相互衔接。既要破解转型发展的深层次矛盾，满足产业迈向中高端的资源配置需求，又要抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，满足未来科技创新的资源储备需求。
完善定型“基础制度”
“低垂果实”很容易被采光，只有提升高度、能力和水平，才能采摘更高级的“果实”。除了提高采摘“果实”的能力，还要立足长远，栽培高品质“果林”，保障果实持续供应。“果林”是指在科技领域有较高认同度、面向未来的诸多关键需求中，结合已有顶层设计任务框架，完善定型一批基础性制度。在新常态背景下，支持部门、地方探索新的科技创新治理范式，比简单增加科技投入，单纯强调管理对象去行政化可能更加有效。中国已经明确混合经济是社会主义市场经济体制的微观基础，科技创新治理也需要考虑更广泛的利益相关者参与。以“建立国家科技创新决策咨询机制”为例，国家已经明确要求“发挥好科技界和智库对创新决策的支撑作用，成立国家科技创新咨询委员会”，主要研究机构、大学、部门、企业和社会团体都在推进智库建设，难点在于超越部门利益局限，构建国家层面创新咨询委员会和基础性决策咨询制度。
长期来看，要从根本上解决公私创新相互割裂、产学研结合不紧密的利益机制问题，必须创新混合经济背景下的科研布局和组织方式，向社会资本开放高校及科研机构的准入，鼓励政府和社会资本合作兴办新型大学和科研机构，形成多种所有制、多种法人性质、多重功能定位的新型高校及科研机构体系。在对等开放、保障安全的原则下，引导外资及各类混合研发机构公平参与承担政府科技计划项目。统一不同所有制、不同性质法人所属创新人才的社会保障制度和职称评定、评价激励制度，消除人才双向流动、跨界流动尤其是从大学和科研院所向企业流动的障碍，提升企业、高校和科研院所核心竞争能力和创新能力，实现各类主体优势互补、共同发展。
总之，科技体制改革既源于突破现实发展掣肘带来的紧迫需求，也源于适应未来创新发展战略带来的长远需要。明确不同创新主体的法定权利和法律责任，支持不同阶段、领域、区域、类型的创新主体自由探索并总结资源配置及组织管理的有效形式，建立灵活多样、与资源基础相适应的科技体制和创新生态，完善并定型基础制度，是提升国家创新体系和创新治理体系公平性和效率的治本之策。
（本文刊载于《科技中国》2016年第1期，由《科技中国》授权发布，作者：万劲波 赵兰香，中国科学院科技战略咨询研究院 科技政策与管理科学研究所）
【重磅推荐】“战略前沿技术”2015年全部历史文章已整理完毕，请回复“2015”或点击自定义菜单中的历史文章“2015文章全收录”查阅！